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國家治理視野下的公益訴訟檢察制度

日期:2020-04-07 來源:最高人民檢察院 瀏覽量:1280 責任編輯:


國家治理視野下的公益訴訟檢察制度


胡衛列,最高人民檢察院第八檢察廳廳長,法學博士,教授

摘要

公益訴訟檢察是以法治思維和法治方式推進國家治理體系和治理能力現代化的重要制度設計,彰顯了其高度契合國家治理要求的獨特優勢。檢察機關開展公益訴訟的實踐探索,是中國共產黨領導和中國特色社會主義制度的優勢轉化為國家治理和社會治理效能的一個真實寫照。公益訴訟檢察作為一項新的制度,依然行進在積極、穩妥探索發展的道路上,也將隨著國家治理體系和治理能力現代化的進程進一步發展完善。

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)對堅持和完善中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化進行了深入研究和全面部署,既是“政治宣言”,又是“行動綱領”。《決定》涉及國家制度和國家治理的方方面面,對公益訴訟工作也提出了明確要求,直接表述有兩處,即“拓展公益訴訟案件范圍”,“完善生態環境公益訴訟制度”。《決定》這一重要文獻中的兩處提到公益訴訟,體現了對公益訴訟制度的高度重視,深刻認識、準確把握其精神內涵和具體要求,不僅對于推進新時代公益訴訟工作的持續健康發展具有重要意義,而且為我們提供了國家治理的新視野,對于深化公益訴訟理論研究,認識和把握我國公益訴訟檢察的制度本質,完善中國特色公益訴訟檢察制度具有重要的指導意義。

一、《決定》關于公益訴訟的豐富內容

《決定》關于公益訴訟雖然只有兩句話,22個字,意蘊卻十分豐富。僅從字面表述,并結合公益訴訟的發展和《決定》的起草等背景情況來理解,至少包括以下五方面的含義:

(一)對公益訴訟制度設計的認可

公益訴訟在我國,還是一項年輕的制度,最早的制度設計見于2012 年修訂的《民事訴訟法》,隨后2014年黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”,2017年同步修訂《民事訴訟法》和《行政訴訟法》,規定檢察機關可以提起民事公益訴訟和行政公益訴訟。由于制度建立時間不長,相應的制度規范還比較粗疏,理論和實踐都還存在不少分歧,質疑的聲音也始終未絕于耳,在這種情況下,《決定》不僅要求拓展公益訴訟范圍,還提出完善生態環境公益訴訟制度,鮮明表達了對公益訴訟制度的肯定和支持態度。

(二)對公益訴訟制度實踐特別是公益訴訟檢察工作的肯定

2012 年《民事訴訟法》修訂后,主要由符合法律規定的有關社會組織提起了一些民事公益訴訟,其中有一些具有廣泛社會影響和良好社會效果的案件。從2015年7月試點開始,檢察機關參與到公益訴訟中來,被稱為公益訴訟“國家隊”,公益訴訟無論從案件數量、效果,還是社會關注度等方面,都呈現出新的特點,取得了很多新的成果。實踐是檢驗真理的唯一標準,制度的生命力、科學性也需要實踐來驗證。十九屆四中全會提出拓展和完善公益訴訟,是基于對公益訴訟制度實踐的準確研判,體現了對公益訴訟實踐成效的充分肯定。

(三)對公益訴訟在國家治理體系中地位作用的確認

對公益訴訟特別是檢察公益訴訟的地位作用,無論是學術界還是實務界,都有不同認識。《決定》在其第四部分“堅持和完善中國特色社會主義法治體系,提高黨依法治國、依法執政能力”的第四項“加強對法律實施的監督”中明確提出“拓展公益訴訟案件范圍”。在《決定》邏輯嚴密的框架結構中,從表述擺放的位置看,公益訴訟首先是國家治理體系的重要組成部分,又是加強對法律實施監督的具體舉措,是國家治理體系的重要保障,這是對檢察公益訴訟在國家治理體系中重要地位和制度價值的權威確認。

(四)對完善公益訴訟制度、更多更好發揮公益訴訟作用的期許

《決定》提出要“拓展公益訴訟案件范圍”,既意味著目前公益訴訟發揮的作用還十分有限,沒有全面發揮制度的理想效能,又是希望在更大的范圍內、更多的案件中、更充分地發揮公益訴訟的作用。《決定》特別提出要在生態環境領域“完善公益訴訟制度”,凸顯了公益訴訟制度在生態環境領域的特殊作用,同時也表明現有制度機制還不夠成熟完善,需要通過制度機制的進一步完善,更好地發揮其在生態文明建設中的獨特作用。

(五)對公益訴訟發展方向的明確

公益訴訟作為一項新的制度,需要探索和完善的問題很多,對于公益訴訟制度應如何發展等方向性問題也是見仁見智。《決定》用明晰的語言,指明了當前公益訴訟的發展方向和著力點,即在實踐層面要拓展范圍,在制度建設層面要完善制度;明確了將生態環境作為公益訴訟的重點領域。在公益訴訟千頭萬緒的問題中,把拓展公益訴訟案件范圍和完善生態環境公益訴訟制度作為最突出的問題、最需突破的問題,確實抓住了問題的關鍵,起到了提綱挈領、推動公益訴訟全面發展的作用。拓展公益訴訟案件范圍體現了鮮明的實踐導向。制度建設中的問題需要通過實踐來呈現,并在豐富的實踐中積累經驗、解決問題;完善生態環境公益訴訟制度,則體現了以重點帶動全局的辯證思維和鮮明的問題導向。生態環境是公益訴訟案件量最大、成效最顯著、制度也最豐富的領域,最有條件率先在這一領域推動公益訴訟制度的完善,從而對其他領域起到示范、帶動作用。而完善的實質是針對存在的問題找出解決的辦法。

總之,《決定》關于公益訴訟的表述蘊含著豐富的內涵,為公益訴訟理論、制度和實踐的發展提供了指引。同時由于《決定》的語言表述具有高度凝練概括的特點,對于公益訴訟案件范圍具體拓展到哪些領域、怎樣拓展,生態環境領域的公益訴訟制度需要完善哪些、怎么完善等問題,都有待進一步明確,體現了其內涵和外延的開放性、包容性,既為下一步探索和發展公益訴訟制度預留了空間,也包含《決定》對貫徹落實提出的具體要求。

二、檢察公益訴訟的制度初衷——以法治思維和法治方式推進國家治理體系和治理能力現代化的重要制度設計

由于公共利益是一個不確定的法律概念,對于什么是公益訴訟,不同國家、不同學者的認識并不完全一致。有學者認為,公益訴訟由來已久,最早始于古羅馬時期。二戰以后,特別是二十世紀六七十年代后,美國和西歐在自然資源和生態環境保護等領域出現了公益訴訟發展的高潮。我國在2012 年《民事訴訟法》正式建立公益訴訟之前也出現了一些具有公益訴訟案件性質的零星探索,既有消費者提起的,也有檢察機關提起的。

檢察機關提起公益訴訟(檢察公益訴訟)作為一項制度,成為我國公益訴訟制度中特殊的組成部分,其源頭在黨的十八屆四中全會。從黨的十八屆四中全會到十九屆四中全會,黨中央對檢察公益訴訟始終高度關注。追根溯源,認識制度緣起、梳理發展脈落,有助于更準確把握制度設計的初衷、更深入認識制度的性質和本質。

(一)檢察公益訴訟的制度源頭

黨的十八屆四中全會是檢察公益訴訟的制度源頭。會議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出,“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。習近平總書記就《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》起草情況向全會作了專門說明,就建立檢察公益訴訟制度作了闡釋。

(二)檢察公益訴訟的目標追求

習近平總書記向十八屆四中全會所作的說明中,對探索建立檢察機關提起公益訴訟制度,專門作了解讀。解讀分兩段,第一段解讀了這項制度所針對的需要解決的問題,都與行政機關違法履職和不作為有關,在此基礎上明確了制度的初衷和最核心的定位。習總書記指出,“作出這項規定,目的就是要使檢察機關對在執法辦案中發現的行政機關及其工作人員的違法行為及時提出建議并督促其糾正。”

第二段解讀了為什么要通過由檢察機關提起訴訟的方式來監督。習總書記指出,現實生活中,對一些行政機關違法行使職權或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險的案件,由于與公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關系,使其沒有也無法提起公益訴訟。違法行政行為缺乏有效司法監督,不利于促進依法行政、嚴格執法,不利于加強對公共利益的保護。建立檢察機關提起公益訴訟制度,實質是找一個適格的主體,利用司法介入的手段,堵塞原有制度中司法手段無法作用的漏洞,通過有效司法監督,促進依法行政。

關于檢察公益訴訟制度的價值追求和意義,習總書記強調三句話:一是有利于優化司法職權配置。指明了由于原告資格門檻的設定,司法介入的途徑受限,公共利益保護中面臨很多缺位。二是完善行政訴訟制度。除刑事公訴外,我國的訴訟制度設計,其基本理念是當事人通過行使訴權維護自身合法權益,對公益的保護是不夠的。比如我國《行政訴訟法》第2條規定,公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益的,有權向人民法院提起訴訟,而沒有包括對公共利益的維護。三是有利于推進法治政府建設。即希望介由檢察機關通過提出檢察建議和提起訴訟,監督行政機關依法行政,這也是對檢察機關監督特性充分發揮作用的關切和追求。

概言之,賦予檢察機關提起公益訴訟的職權,就是為了彌補缺失行政違法侵害公共利益的司法監管的治理漏洞,有效地發揮司法在監督行政、維護公益方面的治理效能,其實質就是推進國家治理體系和治理能力的現代化。

(三)檢察公益訴訟的發展脈絡

十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”后,有幾個重要的時間節點值得關注,它們串連起檢察公益訴訟制度發展的基本脈落,勾勒出制度定位的基本輪廓。

1.三次深改組(委)會議接續完成了檢察公益訴訟制度的“形塑”,確定了制度的基本框架,為制度的建立奠定了基石

(1)深改組第十二次會議——檢察公益訴訟制度的“催生婆”。2015年5月5日,中央深改組召開第十二次會議。這次會議在檢察公益訴訟制度的發展歷程中具有重要意義,完成了檢察公益訴訟從制度構想到制度設計的關鍵性跨越。一是審議通過了《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》,將十八屆四中全會提出的制度構想,落實為改革試點實施方案,成為具體的、有形的制度雛形。二是明確了檢察公益訴訟制度的目的。會議指出,“檢察機關提起公益訴訟制度,目的是充分發揮檢察機關法律監督職能作用,促進依法行政、嚴格執法,維護憲法法律權威,維護社會公平正義,維護國家和社會公共利益”。這一關于制度目的的表述,同時也是對檢察機關在公益訴訟中的職能定位的明確界定,清晰闡明了檢察機關公益訴訟職能與法律監督職能的關系。賦予檢察機關提起公益訴訟職能,其著眼點仍然在于發揮檢察機關法律監督的職能作用,可見,公益訴訟并不是法律監督職能之外的新職能,而是由法律監督職能作用派生的,其實質仍然是法律監督。而這一點并沒有引起各方面的重視,導致在公益訴訟職能定位上長期存在各種各樣的紛爭。三是明確了公益的范圍和制度的重點領域。會議指出,“要牢牢抓住公益這個核心”,確定了生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等四個重點領域,明確了公益訴訟維護的公共利益,既包括國家利益,也包括社會公共利益,但未將十八屆四中全會決定里包含的“侵害危險”納入試點期間公益保護的范圍,同時將公益訴訟明確為民事公益訴訟和行政公益訴訟兩種類型。四是明確了檢察公益訴訟制度推進的模式和步驟。即通過試點先行,在取得實踐經驗后,再通過立法正式確立這項制度,最后在全國全面推進檢察公益訴訟。在某種意義上而言,深改組第十二次會議可以稱為檢察公益訴訟制度的“催生婆”。

(2)深改組第三十五次會議——檢察公益訴訟制度的“壓艙石”。2017年 5月23日,中央深改組召開第三十五次會議。會議審議通過了《關于檢察機關提起公益訴訟試點情況和下一步工作建議的報告》。會議充分肯定了試點的成效,認為在北京等13個省區市開展為期兩年的檢察機關提起公益訴訟試點,“辦理了一大批公益訴訟案件,積累了豐富的案件樣本,制度設計得到充分檢驗”。會議明確了推進下一步制度發展的方向,認為“正式建立檢察機關提起公益訴訟制度的時機已經成熟。要在總結試點工作的基礎上,為檢察機關提起公益訴訟提供法律保障”。

(3)深改委第三次會議——檢察公益訴訟制度的組織保障。2018年7月6日,習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第三次會議,批準最高人民檢察院設立公益訴訟檢察廳。同時指出了公益訴訟檢察機關設置的目標導向。會議強調,“設立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳,要以強化法律監督、提高辦案效果、推進專業化建設為導向,構建配置科學、運行高效的公益訴訟檢察機構,為更好履行檢察公益訴訟職責提供組織保障”。一個國家機關的內設機構,由中央深改委批準設立,是極為罕見的。這個極不尋常的舉動,充分體現了黨中央對檢察公益訴訟制度的高度重視。

2. 全國人大常委會四次專項審議、五部法律為檢察公益訴訟提供了法律依據

(1)全國人大常委會四次專項審議。為保障檢察公益訴訟這項改革措施與制度構建始終運行在法治的軌道上,全國人大常委會先后四次就檢察公益訴訟專題進行審議,作出決定、決議。一是2015年7月1日,全國人大常委會作出決定,授權最高人民檢察院在北京等13 個省區市檢察機關開展為期兩年的公益訴訟試點。二是2016年11月,全國人大常委會審議了最高人民檢察院關于檢察機關提起公益訴訟試點情況的中期報告,強調要構建“具有中國特色、符合檢察機關職能特點的公益訴訟制度”。三是2017年6月,全國人大常委會修訂了《民事訴訟法》和《行政訴訟法》,為檢察公益訴訟的全面實施提供了基本法律依據。四是2019年10月,全國人大常委會聽取了最高人民檢察院關于公益訴訟的專項報告,并進行了專題詢問,肯定了公益訴訟檢察工作的成效,對支持解決相關問題提出了要求。

(2)五部法律。除修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》,正式確立檢察公益訴訟制度外,2018年4月頒布《英雄烈士保護法》,明確檢察機關可以就侵犯英雄烈士姓名、肖像、名譽、榮譽,損害社會公共利益的行為,在英烈近親屬不提起訴訟的情況下,提起民事公益訴訟,拓展了公益訴訟辦案范圍。2018年10月修訂的《人民檢察院組織法》和2019年4月修訂的《檢察官法》,也明確規定了公益訴訟檢察職權。

3. 一系列中央層面的規范性文件關于檢察公益訴訟的規定,凸顯了其在國家治理中的職能定位

在十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”后,黨中央和國務院發布了諸多重要文件,均對檢察公益訴訟制度作出規定。據不完全統計,截止2018年上半年,以中共中央、國務院名義發布的有:2015年4月《關于加快推進生態文明建設的意見》、2015年12月《法治政府建設實施綱要(2015-2020)》、2016年12月《關于推進安全生產領域改革發展的意見》、2018年6月《關于全面加強生態環境保護,堅決打好污染防治攻堅戰的意見》。以國務院名義發布的有:2016年5月《土壤污染防治行動計劃》、2017年9月《關于完善進出口商品質量安全風險預警和快速反應監管體系,切實保護消費者權益的意見》。以中共中央辦公廳、國務院辦公廳名義發布的有:2017年8月《生態環境損害賠償制度改革方案》、2017年10月《國家生態文明實驗區(貴州、江西、福建)建設實施方案》等。

對上述文件作個大致的分析,發現制訂和發布這些規范性文件,都是為了落實十八屆三中全會提出的改革舉措,共同體現了十八屆三中全會的主題,即完善中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化。將檢察公益訴訟納入這些規范性文件,其目的就是引入司法手段,來保障這些改革舉措的切實推行,更好地促進國家治理。概括起來,檢察公益訴訟無論是制度的提出,還是制度的實際運用,體現了共同的制度初衷,即以法治思維和法治方式推動國家治理體系和治理能力現代化。

三、公益訴訟檢察職能的本質定位——以監督法律的正確實施來促進國家治理

(一)關于公益訴訟的概念辨析

關于公益訴訟,本文使用了四個概念,需要作一個簡要的辨析。關于“公益訴訟”與“檢察機關提起公益訴訟”。公益訴訟首先是一個學術用語,而后逐步成為法律用語。此前,在《民事訴訟法》和《行政訴訟法》關于公益訴訟的條款,都未特別點明是“公益訴訟”,而是籠統地表述為“提起訴訟”。近年來,《人民檢察院組織法》《檢察官法》也規定了公益訴訟的有關條文。而“檢察機關提起公益訴訟”是十八屆四中全會決定的用語。兩者均是從制度層面來表述的,兩者的關系容易理解,是包含與被包含的屬種關系,主要區別在于提起訴訟的主體范圍不同。

關于“檢察公益訴訟”與“公益訴訟檢察”。這兩個概念,目前在檢察機關內部均被使用,并未作嚴格的區別,在公開發表的文獻中也未見到對其作概念辨析。在筆者看來,在沒有特別需要作出區分的場合,兩個概念的區別并不大,很多情況下可以混用。要作嚴格區分的話,主要區別在于,“檢察公益訴訟”是“檢察機關提起公益訴訟”的簡稱,在規范性文件中最早見于最高人民法院和最高人民檢察院 2018年3月1日公布的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中,是在國家制度層面的一種表述,相關的主體不光是檢察機關,還包括人民法院、行政機關等機構的共同參與。而“公益訴訟檢察”多在檢察機關內部的文件材料中使用,是在檢察職能層面的一種表述,用于表示一項檢察職能、檢察業務、檢察工作,其主體一般只限于檢察機關。實踐中也有使用“公益訴訟檢察制度”這一表述的,這是從檢察制度的一個分支來理解的,側重點仍然是關于檢察職能的制度安排,與“檢察公益訴訟制度”還是有所區別。

就本文而言,文章前半部分主要是從國家制度層面進行闡釋,所以使用“檢察機關提起公益訴訟(檢察公益訴訟)”的表述。后半部分側重于與其他檢察職能進行比較以及相關的工作理念和要求,因此多使用“公益訴訟檢察”的表述。

(二)公益訴訟檢察職能本質定位

關于公益訴訟檢察職能的本質定位,可以從兩個方面來理解:

第一,檢察公益訴訟是法律監督職能的時代回應,具有時代特色。即以提起公益訴訟方式履行憲法賦予檢察機關的法律監督職能,更好地促進國家治理,維護公共利益。黨中央始終高度重視檢察公益訴訟制度,推動其更好發揮作用,就是因為中國檢察機關法律監督的法定職責與檢察公益訴訟制度的定位、追求是完全契合的。

進入新時代,社會主要矛盾發生變化給整個社會帶來的變化是全方位的,因應人民群眾日益增長的美好生活需要,公權力包括司法職能的工作重心、運行方式等都需要適時作出調整和變化。公益訴訟檢察職能就是在這樣的時代背景下應運而生,這既是黨和國家對檢察機關在新時代更好發揮作用的新要求和新期待,也是檢察機關積極、主動發揮法律監督職能、服務大局、回應時代之需的責任擔當。

2018年7月張軍檢察長在大檢察官研討班上強調,公益訴訟是新時代檢察工作發展的著力點,是我們各項檢察監督工作中更帶有“主動性”的訴訟職能,也是一項為人民群眾新時代更高水平、更豐富內涵的需求提供服務的檢察業務。(公益訴訟)是檢察機關法律監督職能內涵和外延的拓展。

公益訴訟檢察相比于傳統的訴訟活動、傳統的檢察職能,具有自身的特殊性。最突出的特點就是主動性和全流程。無論是從線索收集、調查取證、訴前建議、提起訴訟、出席庭審、訴訟監督、督促執行等,還是從個案到類案、督促進行面上整治等,涵蓋了檢察職能的所有環節流程,是一個全流程的檢察業務職能。同時,在幾個核心程序環節上,無論是程序的啟動還是推進,檢察機關都需要主動作為,工作的成效也與檢察官的主動性密切相關,體現為主動性的特點。

行政公益訴訟是檢察公益訴訟的核心,其監督對象是行政機關的履職行為。對于公益訴訟與法律監督的關系問題,有學者認為,這是對傳統的訴訟監督職能的拓展;也有學者認為,這是法律監督職能應有之義的回歸。

第二,公益訴訟檢察充分完整體現了傳統檢察權的所有特點。學界針對檢察權的特性,存在不同概括,但主要包括監督性、程序性、有限性、兜底性和協同性。在公益訴訟檢察職能中,檢察權的這些主要特性均有清晰的體現。

一是監督性。作為國家的法律監督機關,監督,特別是對公權力的監督,是檢察職能的本質特性。根據十八屆四中全會習總書記的說明,公益訴訟的出發點就是監督行政機關依法履職。行政公益訴訟從訴前檢察建議督促履職,到提起訴訟,都鮮明地體現了對行政機關不依法履職、損害公共利益行為的監督。

二是程序性。程序性,是在現代法治社會中,公權力運行的共同特性。換言之,就是所有的公權力都應當依照法定程序行使,以法定程序來約束公權力不被濫用。而檢察監督的程序性特點,并不是指其也要受到法定程序約束這一所有公權力的共同特性,而是強調其具有不同于人民法院以及其他公權力機關的特有屬性。檢察權歸根結底,是一種程序性權力。雖國家治理視野下的公益訴訟檢察制度然檢察機關和人民法院都屬于司法機關,但檢察機關不能像審判機關那樣進行實體性、終局性的裁判。檢察監督,其實質是法定的監督程序的強制性啟動。在公益訴訟檢察中,提起訴訟,是啟動了一個監督程序即訴訟程序,通過訴訟,借由法院的裁判督促相關主體履職。行政公益訴訟訴前檢察建議,也是啟動一個督促相關行政機關自我糾錯、依法履職的程序。

三是有限性。關于檢察機關法律監督權能范圍是全面的還是有限的,一直存在理論上的爭論。法律監督權能應當是有限的。公益訴訟檢察職能的有限性,具有以下含義:其一,履職范圍有限。盡管十九屆四中全會提出拓展公益訴訟案件范圍,但其無論怎么發展,公益訴訟的范圍依然是有限的。其二,履職手段有限。目前公益訴訟檢察的法定手段主要是檢察建議和提起訴訟兩種。其三,履職過程受限。檢察機關在履行公益訴訟職能過程中,受到很多程序性的限制。比如,要求案件線索必須是在履職中發現,這不僅是對檢察機關履行公益訴訟職能的一種授權,同時也是對檢察機關履行公益訴訟職能的一種限制,即限制檢察機關毫無邊界的找尋公益訴訟案件線索,從而造成公益訴訟職能的濫用,影響行政機關的正常履職,這里體現的是一種既授權又限權的立法理念。其四,履職效果有限。檢察機關行使公益訴訟檢察職能,最終實現的效果也是有限的。

四是兜底性。法律監督的要義是保障法律的統一正確實施,監督性決定了其與被監督者的職能具有不同性質。檢察機關的監督,是保障法律實施;被監督者的職能是執法,是具體實施法律。十九屆四中全會《決定》,在“法律實施的監督”部分,提出“拓展公益訴訟案件范圍”,就是將公益訴訟作為一種法律實施的司法保障手段。如前所述,有關公益訴訟的各個規范性文件,均是如此對公益訴訟進行定位,就是把它作為在行政機關等其他相關主體不履職或履職不到位情況下的一種兜底性司法保障手段。

五是協同性。監督性和兜底性的特點,決定了法律監督機關不是自己直接去執法。在與被監督者的關系上,從監督的角度看,監督的功能是督促被監督者依法履職。監督效果的實現,需要通過被監督者的積極履職來體現,需要被監督者的協同配合;從法律實施的角度,在被監督者履職不到位的情況下,法律監督職能具有通過監督來協同實施的性質。在與其他監督職能的關系上,法律監督并不排斥其他監督。十九屆四中全會確認了在國家治理體系中有一個完整的監督體系,法律監督是其中的一個組成部分。而公益訴訟檢察則是法律監督的一個部分,其職能作用的發揮,與其他檢察職能的良好運行緊密關聯,從而實現法律監督的綜合效果。因法律監督、公益訴訟檢察具有啟動程序的功能,其作用機理在某種程度上相當于鯰魚效應。實踐中一些公益被侵害,不僅有制度的缺位,也有制度的僵化、失效等問題,通過公益訴訟檢察的促進、激活作用,可以使已有的制度和未充分履行的職能得到更好的發揮。

(三)提起訴訟與法律監督的關系

對于檢察機關法律監督的內容,列寧提出,“檢察長的唯一職權和必須作的事情只有一件:監督整個共和國對法制有真正一致的理解,不管什么地方的差別,不受任何地方的影響。檢察長的唯一職權是把案件提交到法院判決。”這一經典論述,深刻揭示了訴訟和監督的關系,兩者在本質上是一致的。針對公益訴訟檢察而言,訴訟是載體,是檢察機關履行法律監督的方式和途徑;監督是本質,是公益訴訟檢察制度的根本屬性和價值追求。

公益訴訟檢察制度的法律監督本質,具體而言,可以用“四個決定”來概括:一是決定了檢察機關與社會組織、與行政機關不同的角色和職能定位。一般認為,行政機關是公共利益最直接的代表,強調公益訴訟檢察法律監督的本質,有助于為公益訴訟檢察提供基本的理論基石和框架。檢察機關不是普通的原告,是基于糾正違法、保障法律正確實施來維護公共利益的,法律監督與糾正違法行為相關聯,因而也決定了檢察機關在訴訟中享有不同于普通原告的訴訟地位。檢察機關不是直接的行為主體,而是監督主體,其目的是督促直接的行為主體更好地履行法定職責。因此,對其他主體而言,公益訴訟檢察職能具有協同性和兜底性。

二是決定了公益訴訟檢察的獨特程序設計,尤其體現在行政公益訴訟訴前程序設計中。西方行政訴訟中,法院審判,注重先積極發揮行政機關自我糾錯的作用。美國行政訴訟有兩個原則:成熟原則和窮盡救濟原則。也就是說,行政行為已經完成。當事人在尋求司法救濟時,首先必須利用行政內部存在的、最近的和簡便的救濟手段,然后才能請求法院救濟。中國特色的公益訴訟也借鑒了這個理念,同時加入了嶄新的中國內容,即由檢察機關提起公益訴訟,并在訴前程序中采用檢察建議的方式督促履職,這與其他國家有很大不同。近幾年,檢察公益訴訟的成果,在很大程度上體現在行政公益訴訟訴前程序中。在整個公益訴訟案件中,行政訴前程序案件占比95%左右。

三是決定了公益訴訟檢察獨特的工作理念。最高人民檢察院張軍檢察長針對公益訴訟明確提出了“雙贏多贏共贏”的工作理念。這個理念是與檢察監督程序性的特點以及法律監督的運行規律緊密相關,強調應當與監督事項關聯的各主體共同發揮作用。

四是決定了公益訴訟檢察在推進國家治理體系和治理能力現代化的地位作用。十九屆四中全會關于公益訴訟的規定,凸顯了公益訴訟監督法律實施、為生態環境提供司法保障的制度定位和職能作用,這既是國家治理體系的重要組成部分,又是國家治理體系的重要保障。

(四)對其他一些理論和實踐問題的初步思考

1. 維護公益與法律監督的關系

關于維護公益與法律監督的關系,習近平總書記在其他場合還有兩個相關表述,一是檢察官是公共利益代表,二是法律監督以維護公益為核心。隨著新時代人民群眾美好生活需要的提高,法律監督職能、公益訴訟檢察職能會有進一步拓展,但拓展應有范圍和限制。邊界大致在哪里?公益保護可能為法律監督的未來發展提供了一個指引,即公共利益是法律監督職能延展、拓展的條件和限制。比如行政機關執法領域寬泛、數量巨大,檢察機關不可能糾正行政機關的所有違法行為。針對行政機關的違法行為,有具體受害人的,應由當事人去提起訴訟,這也是一種監督。另外,保障基本人權,有無可能也作為法律監督的條件和限制,值得探討。

2. 檢察機關維護公益與行政機關代表公益的關系

在不同的國家機關中,職能定位、資源配置不同,維護公共利益的效果也不相同。行政機關是公共利益的第一順位的代表,其不僅負有維護公共利益的法定職責,也有能力和資源能夠維護好公共利益。檢察機關在社會公共利益維護中,可以代表公共利益,但不是唯一的代表,也不是首要代表。檢察機關在公益訴訟中的公共利益代表身份主要體現在民事公益訴訟中,相對于行政機關而言,檢察機關的公益代表身份不僅是第二位的,而且實質上是對行政機關的一種代位訴訟。也就是說,檢察機關并不具有典型的公益代表身份。而在行政公益訴訟中,檢察機關提出的訴訟請求,都是圍繞著行政機關依法履職展開,并不直接針對被損害的公共利益。從這個角度而言,行政公益訴訟是一種典型的督促履職之訴,很難說是純粹的公共利益之訴。針對公益訴訟實踐中出現的有關檢察機關的不當定位,檢察機關應堅持“不越位、不缺位、不混同”原則,不能把自己當作行政機關去執法,這是一個重要的職能界限。

如何理解、評估公益訴訟檢察職能作用的效益問題。在生態環境的保護中,行政機關發揮了主要作用,比如污染防治攻堅戰。與行政機關相比,檢察機關履行公益訴訟檢察職能,即便生態環境發生了向好的變化,也不一定就是檢察公益訴訟在發揮作用,這是法律監督有限性的體現。當然,在檢察公益訴訟有效開展的一些地區、一些行業,行政機關在發揮主要作用的同時,也包含著公益訴訟檢察官們的努力。

3. 民事公益訴訟訴權問題

在民事公益訴訟中,檢察機關提起訴訟是其公共利益代表身份的體現,但檢察機關不是唯一的公益代表,涉及與其他公益代表的順位問題。比如,生態損害賠償與公益訴訟的關系,已明確生態損害賠償優先。民事公益訴訟還涉及檢察機關與其他社會組織的關系,即社會組織是否享有優先訴權?公益訴訟保護的不是私益,針對受侵害的公益提起訴訟的權利是否屬于傳統訴權,還是屬于一種訴訟資格的配置?如果屬于起訴資格配置,那么它將不同于針對直接受害者的優先訴權,這是一種法律配置,主要應考慮以下兩個要素:一是要考慮誰是最合適的代表,這涉及訴訟資源和訴訟能力問題;二是要防止濫訴。已有越來越多的學者注意到,民事公益訴訟從制度基礎、機理等方面完全不同于傳統的普通民事訴訟。這一點,長期以來,我們在理論和制度層面都有誤讀,造成制度設計的重大問題。實踐中,在檢察機關提起訴訟后,有的社會組織還要求由其起訴,不僅要求檢察機關向其移送證據,還要求被告(損害公益的主體)支付高額的律師費等。學界已有主張,鑒于檢察機關的法律監督能力和資源優勢,在檢察機關與社會組織的起訴順位上,可以考慮賦予檢察機關優先的起訴權,至少兩者的訴權應該是并行的。

4. 行政公益訴前程序和提起訴訟的關系

關于行政公益訴前程序和提起訴訟的關系,學界有兩種代表性觀點:一是認為提起訴訟為干,串起整個行政公益訴訟制度。二是提出需要換一種思路,充分認識行政公益訴訟訴前程序的獨立性。理由為:其一,在幾年來的公益訴訟實踐中,訴前程序發揮了主要作用,95%的公益訴訟案件在訴前得到了解決。其二,自覺把訴前程序實現公益維護作為最佳司法狀態,努力把問題解決在訴前程序。訴前程序的實際效能不是自發產生的,而是工作中積極主動追求的結果。其三,訴前程序是一項具有鮮明中國特色的制度設計,契合檢察機關法律監督的職能特點,體現了中國特色社會主義的制度優勢。西方的公益訴訟,主要由非政府組織起訴,特定情況下普通公民也可起訴,是一種對抗性的訴訟制度設計。各國公益訴訟制度的區別主要在于,公益訴訟的案件領域和范圍不同,提起公益訴訟主體范圍不同。我國公益訴訟制度沒有完全按照這一模式來復制,而是與行政機關協同解決為主的制度設計,即先由檢察機關在訴前程序中發出檢察建議,督促行政機關依法履職,而后以提起訴訟作為保障手段。這是基于我國的國家政體以及檢察機關的職能性質而設計的公益訴訟程序,與我國的制度背景、文化傳統緊密相關,不僅可提高效率,還可更好發揮行政機關的專業優勢。其四,訴前程序不是法定用語,而是實踐用語。十八屆四中全會強調的是督促履職。

有關行政公益訴前程序和提起訴訟的關系,目前學界和實務界未達成共識。行政公益訴前程序是訴訟程序的附加品,還是具有獨立價值?需要進一步的深入研究。完善公益訴訟檢察制度,既可從完善中國特色的檢察制度入手,也可從完善訴訟制度做起。而構建行政公益訴前與訴訟相銜接的邏輯鏈條,實現公益的更好保護,使之成為區別于單純的西方公益訴訟制度的嶄新設計,也是一種理論選項。

四、檢察公益訴訟的實踐探索——體現了助力提升國家治理、社會治理效能的制度價值

(一)豐富鮮活的辦案實踐

自建立檢察公益訴訟制度以來,全國檢察機關已立案辦理超過20萬件的公益訴訟案件。2019年1月至10月,全國檢察機關共立案公益訴訟案件101285件,辦理訴前程序案件83913件,提起訴訟3381件。與2018年相比,由于2019年最高人民檢察院開展了公益訴訟“回頭看”專項活動,規范了類案群發檢察建議問題,因此,2019年1月至10月檢察機關共辦理的公益訴訟案件數量可以說更加實在、更有說服力。

(二)全方位的制度價值

一是實現了制度初衷。檢察公益訴訟的實踐探索,對于完善訴訟制度、維護國家和社會公共利益、促進法治政府建設都有幫助。行政機關對公益訴訟從抵觸到接受,再到歡迎,甚至還主動邀請檢察機關進行監督,就很好地說明了這一點,這在其他國家是無法想象的。最高人民檢察院與生態環境部等九個部委共同簽署了《關于在檢察公益訴訟中加強協作配合依法打好污染防治攻堅戰的意見》,對深化行政執法與檢察監督的協作機制建設作出規定。檢察公益訴訟的實踐探索,使得地方行政執法人員加強了行政執法規范的學習,起到了促進行政機關規范執法的作用。與此同時,檢察機關通過辦理公益訴訟案件,加強了與行政機關的交流溝通與協作配合,也增進了對行政職能部門的理解。很多行政機關在具體的執法過程中,需要多方協調才能解決問題,而檢察公益訴訟則促進了問題的有效解決。比如,貴州省檢察機關開展的傳統村落保護專項行動,辦理了一批保護當地傳統村落的公益訴訟案件。國家住房和城鄉建設部主動到最高人民檢察院進行交流討論,研究如何借助檢察公益訴訟力量提高文物監管水平和執法規范化能力。

二是服務了國家戰略與經濟發展。檢察機關積極發揮公益訴訟職能作用,助力推進“三大攻堅戰”、鄉村振興、長江經濟帶發展等國家戰略部署,并對服務黃河生態環境和高質量發展戰略,提前進行了謀劃。

三是促進了國家治理、社會治理、鄉村治理。檢察機關通過辦理一批公益訴訟案件,與行政部門形成合力,解決了諸多長期以來得不到有效處理的“老大難”問題,實現了綜合整治。如云南省安寧市溫泉地下水資源保護公益訴訟系列案中,檢察機關針對地下水資源被濫開濫采的現象發出檢察建議,有效保護了地下水資源。據統計,2019年7月安寧市溫泉街道地下水的取水量較年初下降了56%,干涸多年的溫泉摩崖石刻處自涌井終于重新涌出約70厘米深的地熱水,地熱水水位逐步回升。

此外,檢察機關通過履行公益訴訟檢察職能,還增強了人民群眾的獲得感,積極回應了人民群眾的新期待,不斷滿足人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面內涵更豐富、水平更高的需求;維護了社會主義核心價值觀,如檢察機關辦理了侮辱涼山救火烈士等一系列英烈權益保護領域公益訴訟案件;助推了企業的轉型升級。檢察機關在生態環境污染治理中不能就案辦案、機械辦案,在實現公益保護的同時,要促進企業進行結構調整和轉型升級,注重民生保護,實現價值平衡。

五、檢察公益訴訟的制度特點——彰顯了高度契合國家治理要求的獨特優勢

(一)黨的領導

黨中央和習近平總書記親自決策、親自部署、親自推進,從檢察機關提起公益訴訟的最初設想,到作出頂層設計,隨后從授權試點,到修訂法律全面實施,再到機構設置,每一個發展階段,每一個關鍵節點,都是經中央深改組(委)研究和決定的,都是中央直接謀劃推進的。地方各級黨委、人大、政府高度重視,截至2019年10月,24個省區市黨委主要負責同志專門作出批示,25個省區市黨委、政府或“兩辦”聯合下發支持檢察公益訴訟工作的文件,河北、內蒙古、吉林、黑龍江、山東、河南、湖北、湖南、廣西、云南等11個省級人大常委會作出專項決定。各級黨政領導的重視是公益訴訟檢察制度的直接保障,同時也是公益訴訟檢察工作的方向指引。地方各級檢察機關始終聚焦大局,這個大局包括地方的大局。同時,堅持黨的領導還成為檢察機關解決公益訴訟辦案中具體問題的方法和力量。

(二)人民性

在公益訴訟中人民性具有特定的含義。我國社會主義國家的政體性質與國家利益、社會利益、人民利益根本上是一致的。我們把國家利益引入公益保護,從而對人民利益實現更充分、更廣泛的保護。公共利益,說到底就是人民的利益;公益訴訟,歸根結底是為了保護廣大人民的利益。為了人民,是公益訴訟的根本目的和價值追求。我國沒有賦予人民群眾直接提起公益訴訟的主體資格,而檢察機關提起公益訴訟,正是為了代表人民的利益,反映的是人民的呼聲,“公益代表”的身份定位實質就是代表人民。當然,人民群眾也是公益訴訟的參與者、監督者和推動者,在線索提供、案件辦理、問題整改等各個環節,都發揮著積極作用。為了人民,代表人民,依靠人民,凸顯了我國檢察公益訴訟的人民性特點。更充分的公眾參與,是推動公益訴訟健康發展的必由之路。

(三)專門機關履職

在公益訴訟中引入專門機關和國家力量,由國家的法律監督機關負責提起公益訴訟,是我國公益訴訟的一個突出特點。這種制度設計,被稱為“國家公益訴訟”,與西方國家賦予社會組織、普通公民公益訴權不同。由于專門機關具有專業人員優勢、法定職責優勢、辦案資源優勢等,因此,我國取得了完全不同于西方國家的辦案效果。以環境公益訴訟為例,此前,我國由社會組織提起的案件數每年不超過50件,檢察機關提起公益訴訟后,我國由社會組織提起的案件數維持在60-70件。也就是說,檢察機關介入公益保護后,并沒有影響社會組織發揮作用,反而是促進了社會組織提起公益訴訟的案件量。從國際范圍看,公益訴訟作為一種補充性的訴訟制度,多由社會公益團體(有的國家允許個人或特定機關)提起,案件數量比較小。以美國為例,每年涉及生態環境公益訴訟案件,基本穩定在70-80件。

(四)多元主體協同

在我國,國家制度的性質決定了公益訴訟主體的利益是一致的。西方的公益訴訟是一種對抗性的制度邏輯,而我國的公益訴訟制度是協同性的。檢察機關在公益訴訟辦案中,與行政機關形成了既依法督促又協同履職的新型監督關系,與法院、監察委等機關加強了協調協作,實現雙贏多贏共贏。湖北省黃石市違章建筑破壞了磁湖生態環境長達14年,黃石市國土局主動要求檢察機關進行監督,檢察機關向五家行政機關發出訴前檢察建議,督促聯合執法從而成功破解了難題。2018年全國“兩會”,140余位代表、委員提出建議、提案,要求檢察機關充分發揮公益保護職能作用。人民群眾在檢察公益訴訟的線索提供、參與和監督案件辦理、推動問題整改等各個實踐環節,也積極發揮了作用。

綜上,檢察公益訴訟不僅是檢察機關的職責,也是執政黨、國家機關以及社會各界共同關注、共同參與的事業。這使得公益訴訟具有非常廣泛的支持力量,也是推動檢察公益訴訟快速發展的力量源泉。檢察公益訴訟制度能夠充分發揮效能,關鍵在于中國共產黨的宗旨與人民民主專政的國家性質是一致的,在于黨的領導、依法治國、人民當家作主三者有機統一。我國執政黨、國家機構沒有獨立于人民利益的自我利益,在維護人民利益的目的上是一致的,因行動同行,從而使黨的領導和社會主義制度的優勢在檢察公益訴訟制度中得到更充分的彰顯。即便是檢察機關與作為監督對象的行政機關,在維護公益這一點上也沒有根本的利害沖突,而是擁有共同的終極目標。在檢察公益訴訟中,檢察機關與行政機關不是硬要一爭高下、一分是非,而是完全有可能找到一個契合點,共同推動受損的公益得到恢復,實現雙贏多贏共贏。

六、檢察公益訴訟的前景展望——以制度成效更好發揮助推國家治理的職能作用

(一)背景基礎

1. 黨中央對發揮好檢察公益訴訟作用寄予厚望

習近平等中央領導對檢察公益訴訟多次作出批示、指示。2019年10月23日至25日,十三屆全國人大常委會第十四次會議聽取和審議《最高人民檢察院關于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》。2019年11月22日,十三屆全國政協召開第三十次雙周協商座談會,圍繞“協調推進公益訴訟檢察工作”協商議政。

2. 人民群眾對檢察公益訴訟加大公益保護有更高期待

一是《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》中提到的生態環境問題,已成為重要的民生之患、民生之痛。二是食品藥品安全是最基本的民生問題,針對食品藥品安全領域危害公共利益的現象比較突出,社會各界高度關注,人民群眾反映強烈。三是新領域的公益保護的重要性越發凸顯。根源在于人民群眾對美好生活的需要已經從“有沒有”到“好不好”轉變。

3. 最高人民檢察院黨組對做好公益訴訟檢察工作提出更高要求

最高人民檢察院黨組為貫徹十九屆四中全會精神,將“等”外探索原則從“穩妥、積極”調整為“積極、穩妥”。張軍檢察長在2020年1月召開的全國檢察長會議上強調,不僅要把法律明確賦權的“4+1”領域案件辦好、辦扎實,還要以高度負責的精神,積極辦理群眾反映強烈的其他領域公益訴訟案件,為健全完善立法提供實踐依據。

(二)積極穩妥開展公益訴訟新領域拓展

“積極、穩妥”作為最高人民檢察院關于公益訴訟新領域案件拓展的指導性原則,既包含著對拓展公益訴訟案件范圍秉持的工作態度,也蘊含著對具體開展公益訴訟的工作要求。

從工作態度的角度來理解,“積極”是指在政治站位上,要有對人民高度負責、勇于擔當作為的積極態度;“穩妥”是指在業務工作和案件辦理中,要堅持穩妥、慎重的態度,秉持法治和理性的精神,牢牢把握辦案的規范性和質效。

從工作要求的角度來理解,“積極”是指在拓展公益訴訟案件范圍的工作上,要積極主動,有所作為。在具體的政策把握上,要用足用好現有的法律制度,現有的法定領域范圍依然有很大的案件范圍拓展空間;對于中央政策文件有明確要求的領域,對于地方人大常委會根據當地實際以地方性法規支持探索的領域,應加強與相關部門溝通協調,積極開展探索實踐。“穩妥”是指對于新領域的拓展探索,既要把握分寸尺度,有所不為,更要把辦案質量、辦案效果放在突出重要的位置。要注重做足做實調查取證、研究論證、民意輿情研判等相關工作,積極爭取地方黨委、人大、政府等各方面和人民群眾的支持,努力實現政治效果、社會效果和法律效果的有機統一。

“積極、穩妥”不光是對具體辦案工作的要求,還包含著深化公益訴訟制度和理論建設的要求。在制度建設方面,要求檢察機關在個案探索基礎上,推進與相關行政機關形成有關制度機制,與最高人民法院聯合出臺司法解釋,條件成熟的推動入法,爭取為新領域探索提供明確法律依據。

在理論建設方面,“積極、穩妥”要求檢察機關既要解放思想,拓寬視野,打破思維僵化的樊籬,不能把公益訴訟探索過程中形成的一些做法、觀念當作顛撲不破的真理,從而阻礙中國特色檢察公益訴訟理論的進一步創新和發展,又要秉持客觀理性的立場,將中國特色檢察公益訴訟的創新探索扎根于堅實的實踐邏輯和理論邏輯基礎上,增強問題意識,著眼于為解決中國公益訴訟自身發展中的問題找尋切實可行的中國方案。具體而言,比如,拓展案件范圍是否僅僅理解為拓展案件領域?是否還包括對公益范圍、案件類型等的拓展?比如,是否需要向預防性公益訴訟延伸,從實然損害到風險預防?對英烈名譽的保護是否包括對英烈紀念設施的保護,是否可以從民事公益訴訟拓展到行政公益訴訟?這些都值得研究和探索。

(三)積極穩妥推進整個公益訴訟檢察工作

“積極、穩妥”不僅是對“等”外領域探索的基本原則,也是適用于整個公益訴訟檢察工作的發展原則,應當作為公益訴訟檢察這項依然在探索發展中的新制度,作為整個公益訴訟檢察工作的指引。

1. 積極

推進公益訴訟檢察工作要秉持積極進取的態度。這是基于對職責使命清醒認識的政治自覺、思想自覺和行政自覺。公益訴訟檢察是崇高的政治責任、神圣的法定職責、美好的公益國家治理視野下的公益訴訟檢察制度使命、創新的檢察職能(更帶有主動性),必然要求檢察機關具備積極進取、擔當作為的精神狀態和相應的工作要求。

檢察機關要在具體工作中落實好“積極”的要求。一是要加大辦案力度。既要拓展案件的范圍,又要注意辦理具有重大影響、關系人民群眾切實利益的案件,通過辦案增強人民群眾的獲得感。上級檢察院還要積極直接辦理案件。二是要積極推進制度機制建設,特別是一體化辦案機制和跨區劃協作機制等。三是要積極深化基礎理論研究。中國的公益訴訟制度發展和實踐走了一條與西方很不同的路徑,必須夯實理論基礎,打造自己的理論體系。四是要積極加強公共關系建設。要結合公益訴訟工作的特點,確定公共關系建設的重點。要在各級黨政領導干部、人大代表中凝聚更多的共識。要走到孩子們中間,在孩子們幼小的心靈中植入公益的種子。要注意運用新的平臺和媒體及其傳播形式等,爭取更多的公眾關注和參與。公益訴訟只有真正走入人民大眾中間,才會有持續的生命力。五是要加強技術支撐,注重現代科技手段在公益訴訟檢察各個環節的運用。六是要積極加強檢察機關內部協同,發揮好檢察職能的整體作用。目前刑事附帶民事公益訴訟是典型的刑事檢察職能的延伸,主要也是對刑事檢察作用的借用。

2. 穩妥

在公益訴訟檢察中堅持“穩妥”的原則,是對司法規律、公益訴訟制度特點現狀準確認識基礎上的理性堅守、法治堅守。公益訴訟檢察是司法性活動,要遵循司法規律,具體工作中要堅持理性、平和、謙抑的原則,更重視程序性、規范性的要求。公益訴訟檢察制度還沒有定型,認識分歧還比較大,包含著發展的各種可能性,發展的走向與檢察機關的工作思路、工作狀態和工作效果緊密相關。檢察機關必須更加注重質量和效果,以實實在在的成效促進更廣泛的社會認同和更可持續的健康發展。

檢察機關要在具體工作中落實“穩妥”的要求。一是要堅持以辦案為中心。專門機關的監督與其他監督的區別就是辦案,法律監督的成效首先要通過辦案來體現。二是完善辦案規范體系。檢察機關要抓緊制訂公益訴訟檢察辦案規則,同時推動系統的一體化、跨區劃、異地管轄,構建符合我國公益訴訟特點的規范和機制體系。三是堅持公益訴訟“回頭看”常態化,對公益訴訟辦案質量和效果給予特別關切。四是科學設定考核指標,其中最核心的是數量、質量和結構的關系。穩中有升,取消具體的數量數字要求,實質是對辦案力度的強調,要以“啃硬骨頭”的力度和“打持久戰”的韌性保持辦案的力度。質量是公益訴訟成效的體現,要把質效放在更加突出的位置,擺在第一位。結構優化,其實也是整個公益訴訟檢察制度良性發展的重要保障,要降低刑事附帶民事公益訴訟比例,要通過提高直接起訴案件數量,特別是行政公益訴訟直接起訴案件數量來達成。

公益訴訟檢察是一項具有鮮明中國特色的檢察制度和訴訟制度,同時也是一項新的檢察職能,是在推進國家治理體系和治理能力現代化的探索中應運而生的。它既是國家治理體系和治理能力現代化的組成部分,也是其法治保障體系的組成部分。公益訴訟檢察是推進國家治理體系和治理能力現代化的生動實踐,是中國共產黨領導和中國特色社會主義制度的優勢轉化為治理效能的一個真實寫照。我們有理由具備充分的制度自信。公益訴訟檢察作為一項新的制度,依然行進在探索發展的道路上,也將隨著國家治理體系和治理能力現代化的進程進一步發展完善。

(載于《國家檢察官學院學報》2020年第2期,有刪節,引用請參照原文。)


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